Malgré un avis du Conseil économique, social, environnemental et culturel (CESEC) fortement en défaveur du projet de loi, la loi du pays sur l’encadrement des prix avait été adoptée par l’assemblée de la Polynésie française (APF) le 7 juillet 2022. Un recours avait alors été formé par la Fédération générale du commerce (FGC), auprès du Conseil d’État. Ce dernier vient de rendre sa décision (n° 466687) le 9 décembre 2022. On a pu lire à ce sujet que la loi du pays avait été « validée » (Radio 1 et Tahiti Infos du 12 décembre 2022), mais il importe de comprendre le rôle de la juridiction administrative. L’objet du Conseil d’État est en l’espèce de déterminer si une loi du pays contient des dispositions entachées d’illégalité et, le cas échéant, il lui appartient de les censurer. A contrario, la loi du pays est donc applicable, mais cela ne révèle absolument rien sur son efficacité ou sa pertinence. L’idée d’une « validation » est donc à considérer avec les précautions d’usage. Cela est d’ailleurs bien compris par la rédaction de Radio 1, qui évoque ensuite un « coup de règle sur les doigts » en parlant d’une des dispositions censurées. Rappelons d’ailleurs que la Polynésie française est condamnée à verser 2 000 euros, soit environ 240 000 Fcfp, à la FGC au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

En l’occurrence, le Conseil d’État ne peut que se borner à relever que la recherche de « protection des consommateurs et de développement économique et social constitue un motif d’intérêt général » (et donc que les restrictions imposées ne sont pas manifestement disproportionnées), ce qu’on ne saurait bien évidemment lui reprocher. Même si l’on peut pour le moins s’étonner que le vecteur choisi par le gouvernement pour « réduire les disparités économiques » soit celui de la réglementation des prix et non de la fiscalité et de la redistribution, comme cela est habituellement le cas.

Deux dispositions censurées

Le 2^e alinéa de l’article LP. 110-1 du Code de la concurrence prévoyait que le gouvernement puisse agir « notamment dans les secteurs ou les zones où la concurrence par les prix est limitée en raison de situations de monopole ou d’oligopole, de difficultés durables d’approvisionnement ou de sous-équipement commercial ».

Dans un article publié le 28 avril 2022 dans Actualités du Droit (« La liberté à tout prix ? », Wolters Kluwer), nous indiquions : « On remarquera la présence non anodine de l’adverbe « notamment », qui accroît sans limitation explicite le spectre des interventions possibles. On notera également, que, s’agissant d’une petite économie insulaire, les situations d’oligopole sont légion et que nombre de marchés pourraient ainsi se voir concernés ». Le Conseil d’État a partagé ce sentiment et supprimé le terme « notamment », car il ne permet pas en effet de fixer une liste limitative des situations dans lesquelles le conseil des ministres serait habilité à intervenir en matière de réglementation tarifaire.

Le second point de réforme de la loi du pays porte sur l’article LP. 111-5 II, qui détermine les conditions dans lesquelles le conseil des ministres peut fixer les modalités de calcul du prix du fabricant ou du producteur. Trois justifications étaient initialement prévues : en cas de faiblesse de l’intensité concurrentielle, en cas de risque de hausse du prix (liée à une crise économique, sanitaire ou à une calamité publique) et « en cas d’augmentation non justifiée du prix du fabricant ou du prix du producteur ». C’est cette dernière situation qui se voit censurée, là encore car elle est trop floue pour permettre de cadrer suffisamment l’action potentielle du gouvernement.

Pas de blanc-seing interventionniste

S’arrêter à la seule censure des deux dispositions précédentes ne rendrait pas réellement compte du contenu de la décision du Conseil d’État, ce dernier prenant la peine, au-delà des deux interdictions formulées, de quelques intéressantes précisions.

Qu’on se souvienne de l’introduction de la notion de risque de hausses ou de de baisses excessives de prix, que nous venons de citer et qui avait fait l’objet d’importantes réserves, notamment de la part du CESEC. La nouvelle loi du pays autorise en effet une action réglementaire préventive, dans l’hypothèse où le conseil des ministres considérerait que les prix sont susceptibles d’évoluer défavorablement, mais sans que cette évolution soit encore effectivement enclenchée. Si la disposition ne peut être en l’état considérée comme illégale, le Conseil d’État a souhaité pour autant en préciser le contexte d’application en mentionnant que le conseil des ministres « ne pourra intervenir, sous le contrôle du juge, qu’en cas de risque avéré et imminent de hausse des prix et de manière adaptée, nécessaire et proportionnée à la finalité poursuivie » (§8). Concrètement, même si la notion de risque est maintenue dans la loi, son application sera ainsi suffisamment encadrée pour qu’il devienne difficile d’actionner le mécanisme en l’absence de toute observation défavorable sur le niveau réel des prix.

S’agissant des produits et services concernés par la fixation de prix maximaux, si le Conseil d’État relève qu’il appartient au conseil des ministres d’en déterminer la liste, il souligne également que le gouvernement devra justifier son action pour « tenir compte des trois critères alternatifs tirés de l’impact des produits et services concernés sur le budget des ménages, nécessaires au développement économique de la Polynésie française et de la correction des disparités liées à l’éloignement des archipels » (§10).

Quant à l’observatoire des prix, sur lequel nous allons immédiatement revenir, le Conseil d’État relève là aussi l’existence de limites : « il appartient au conseil des ministres, sous le contrôle du juge, de veiller à ce que la périodicité et la durée de la collecte des informations n’excèdent pas les besoins de l’information des consommateurs sur les prix des produits commercialisés » (§14).

La création d’un observatoire des prix

La loi promulguée introduit aussi, avec son article LP. 110-5, un observatoire des prix prenant la forme d’un site internet sur lequel tous les commerces de plus de 300 m² devront indiquer leurs prix de vente. Les détails restent à préciser par arrêté pris en conseil des ministres, mais cela concerne les produits alimentaires et non alimentaires, qui devront être précisément désignés.

La constitution d’une telle base de données va à n’en pas douter demander aux commerçants un investissement considérable, et plus encore si la périodicité des données demandée est rapprochée. Cela va générer des coûts supplémentaires qui ne manqueront pas de peser sur l’ensemble des coûts globaux de fonctionnement des commerces, alors même que la période inflationniste devrait au contraire inciter à éviter les dépenses superflues.

L’objet de cette mesure semble être de faciliter la comparaison des prix par le consommateur polynésien, sans doute dans l’espoir d’un effet favorable sur le niveau des prix, mais rien n’est moins sûr. Certes, la transparence du marché peut être vecteur de dynamisme sur des marchés concurrentiels : c’est d’ailleurs une hypothèse fondamentale du modèle de concurrence parfaite. Mais pour des oligopoles, elle facilite au contraire la coordination (même tacite) des stratégies en permettant une meilleure anticipation des réponses des concurrents. Dans le cas de l’économie polynésienne, il est vraisemblable qu’une trop forte transparence pourrait être de nature à réfréner les ambitions agressives. Par exemple, si chaque baisse de prix envisagée était immédiatement rendue publique par le biais d’un site internet, cela pourrait autoriser l’alignement des autres concurrents. Dès lors, pourquoi prendre la peine de baisser son prix si aucun gain de clientèle n’est possible car les autres vendeurs ont eux aussi pratiqué la même baisse ? Il risquerait de s’ensuivre un équilibre dont le niveau de prix pourrait être plus élevé encore que celui observé précédemment.

Conclusion : pourquoi une telle loi ?

Conformément aux craintes déjà émises, cette loi est inopportune. Elle revient sur une imparfaite liberté des prix durement acquise au cours de la précédente décennie, alors même que cette liberté reste la base du processus concurrentiel. On ne peut pas attendre de cet interventionnisme renforcé ni qu’il permette d’endiguer l’inflation (ses causes étant distinctes des mécanismes considérés), ni qu’il permette un renforcement sensible de l’intensité concurrentielle des marchés polynésiens. À l’inverse, la loi du pays comporte nombre d’impératifs administratifs qui alimentent le gaspillage de ressources privées comme publiques, dont l’observatoire des prix. On sait pourtant les contrôles de prix très largement inefficaces, voire contre productifs, comme cela a encore été rappelé par le Professeur Emmanuel Combe, vice-président de l’Autorité de la concurrence métropolitaine de 2012 à 2022, dans Les Échos le 1^er juillet 2022 (« Pouvoir d’achat : cinq principes pour une politique »).

Ainsi la loi du pays sur l’encadrement des prix semble-t-elle être dans le meilleur des cas un étendard visant à tenter de rassurer le public, comme c’est souvent le cas en matière de réglementation tarifaire : « Un blocage des prix peut contribuer à créer un environnement plus sécurisant pour les personnes. C’est symbolique, mais cela peut vouloir dire : on vous entend, on sait que le quotidien est compliqué. Cela répond à une attente sociale » (Sandra Hoibian dans Le Monde, le 13 mai 2022, « Le blocage des prix, un dispositif qui a des limites »). À moins qu’il ne s’agisse d’incriminer la responsabilité des entreprises dans une période politiquement délicate, comme cela avait pu être le cas lors de l’introduction de la taxe CPS, mais sur ces entrefaites, la marche du monde continue.

Imprimer/PDF