Politique publique qui ne parvient pas à infléchir une situation préoccupante, pilotage en voie de parcellisation, rendez-vous manqués en matière de réforme, cadre d’action à moderniser, contrôle des opérations privés sociaux à structurer… Découvrez le rapport d’observations définitives de la Chambre territoriale des comptes (CTC) portant sur la gestion de la collectivité de la Polynésie française et la politique sociale du Pays.
« La Chambre territoriale des comptes a examiné la politique sociale de la Polynésie française sur les exercices 2016 et suivants. Ce contrôle, inscrit au programme de la juridiction en 2021, a porté sur un périmètre correspondant à celui couvert par la protection sociale généralisée (santé, retraites, famille, handicap, action sociale). Ce rapport est ainsi établi en complément de l’examen des prestations servies par la caisse de protection sociale (CPS). Une série de constats et de recommandations y ont été dressés dont certains concernent le Pays, autorité de tutelle et pouvoir règlementaire.
L’étendue du périmètre et la complexité qui en découle rendent opportuns cet examen à un moment où la pandémie a mis davantage en lumière le besoin d’une coordination forte de la politique sociale et de son évaluation transversale.
Même si la collectivité ne dresse aucun panorama statistique général en matière de santé et de précarité, certains constats préoccupants sont connus. L’estimation de l’intensité annuelle de la dépense de santé par habitant indique qu’en Polynésie française, son niveau est en deçà des résultats calédoniens et nationaux, alors même que la situation sanitaire locale peut être plus difficile sur certains de ses aspects (obésité, santé mentale notamment). Cet écart, qui traduit certainement l’existence de besoins non encore pris en charge, fait craindre à terme un possible effet de rattrapage, laissant augurer une augmentation tendancielle des dépenses sociales. Cette estimation est d’autant plus inquiétante que les comptes sociaux gérés par la CPS, qui sont financés par les régimes des salariés et des non-salariés et par le Pays, sont déjà en souffrance depuis plusieurs années. La pandémie survenue depuis mars 2020 n’a fait qu’accentuer brutalement une situation dégradée. La collectivité s’est ainsi trouvée dans l’obligation d’apporter un soutien exceptionnel, estimé au moment de la rédaction du rapport mi-2022 à 11,154 Mrds F CFP entre 2020 et 2021.
Placée face à un effet de tension budgétaire exacerbée par les conséquences de la crise sanitaire, la collectivité a recherché de nouvelles sources de financements massives et disponibles rapidement. Un texte a été adopté à cette fin par l’Assemblée de la Polynésie française sur proposition du gouvernement le 27 décembre 2021. Si la fiscalité additionnelle sur la consommation et sur les revenus telle qu’envisagée offre comme avantages celui d’un rendement élevé conjugué à une souplesse de mise en œuvre, cette stratégie s’inscrit néanmoins à rebours des recommandations que la Chambre a formulées dans ses précédents rapports. La juridiction estimait en effet que la collectivité devait, en proportion, diminuer sa dépendance aux recettes fiscales assises sur l’évolution de l’activité économique (taxation des flux en général, sur la consommation en particulier) et ainsi prélever davantage sur les patrimoines (stocks). L’histoire récente marquée par les deux chocs de 2009 et de 2020 confirme la nécessité de rechercher ce nouvel équilibre. Par l’absence d’une réforme fiscale globale attendue depuis plus de 10 ans, le Pays s’est contraint lui-même, dans l’urgence, à persister dans cette voie.
La question des équilibres budgétaires n’est pas nouvelle. La collectivité affiche depuis plusieurs décennies comme ambition de maîtriser les dépenses sociales, particulièrement en matière de santé. Elle a récemment décidé de modifier l’organisation des modalités de prise en charge des patients. La loi du Pays n°2018-14 fixe ainsi le rôle du médecin traitant, le parcours de soins coordonnés et le panier de soins. La collectivité n’est toutefois pas allée au bout de la démarche. En cause, l’impact prévisible de cette réforme sur le régime de la longue maladie qui semble constituer un obstacle indépassable, et les retards observés dans le déploiement du dossier médical partagé, pourtant annoncé depuis au moins 10 années.
En complément des tentatives de réorganiser les conditions de prise en charge, des initiatives multiples d’accompagnement et de sensibilisation pour lutter contre le surpoids et l’obésité ont été déployées. Elles ont d’ailleurs bénéficié d’un cadre d’action formalisé sous la forme de programmes déclinés à partir du schéma de prévention et de promotion de la santé 2019-2023. Ces dispositifs devaient être soutenus à raison par l’instauration en 2019 d’une véritable fiscalité comportementale, dont le premier volet concernait les boissons sucrées. La loi du Pays a été abrogée en 2019, avant de pouvoir entrer en vigueur. Les données épidémiologiques et sociales alarmantes disponibles en Polynésie française justifient l’urgence et l’ampleur d’une stratégie de prévention complète. Sans fiscalité adéquate, la collectivité s’expose au risque sérieux de décourager les énergies militantes publiques et privées qui sont à l’œuvre.
La collectivité, qui tente actuellement de répondre aux besoins urgents alors que la pandémie se poursuit au moment de la rédaction du présent rapport, se doit dans le même temps d’être stratège. Sans en mésestimer la difficulté, elle doit à la fois organiser l’action publique (autorité réglementaire) et maîtriser la dépense (gestionnaire). Ces deux responsabilités particulières sont d’ailleurs la contrepartie de l’étendue de son autonomie institutionnelle.
Le cadre de l’action souffre d’abord d’un droit sanitaire et social qui n’est ni à jour, ni codifié. Cette lacune doit être rapidement corrigée. Il est paradoxal sur cet aspect comme en matière de travaux de préparation des schémas directeurs, d’observer que la collectivité dispose de moyens internes qu’elle estime elle-même insuffisants, alors qu’il s’agit de ses missions premières.
Elle est parvenue tout de même, avec parfois l’assistance de consultants extérieurs, à rédiger des documents de planification à partir de 2016. En outre, l’agence de régulation de l’action sanitaire et sociale (ARASS) a été créée en 2017. Le Pays n’a donc pas ménagé ses efforts au cours de ces dernières années. Pour autant, les retards accumulés avant 2016 en matière de planification (elle a longtemps considéré, à tort, que la politique sociale était majoritairement du ressort de la CPS) l’ont conduit à ne pas formaliser systématiquement un ordre de priorité face à la multitude des besoins. Ses schémas et plans directeurs ont chacun inscrit un nombre d’actions foisonnant, au surplus dans un délai contraint, sans tenir compte suffisamment une nouvelle fois de ses capacités, comme l’illustrent le schéma d’organisation sanitaire 2016-2021 et le plan d’orientation stratégique pour la mise en œuvre d’une politique publique pour la famille qui contient 130 actions.
La normalisation des conditions de préparation des schémas directeurs au sein de la collectivité pour les rendre plus homogènes quelle que soit la politique publique concernée, combinée à l’affirmation d’une culture participative et du résultat, aideraient à poser un cadre plus réaliste. Pour mieux y parvenir, le gouvernement est invité à davantage associer les autres institutions du Pays, le conseil économique social, environnemental et culturel (CESEC) en limitant strictement les saisines en urgence, et l’Assemblée, en instaurant en session publique un débat annuel distinct sur la trajectoire des dépenses sociales, étape préalable à l’examen de l’équivalent d’une loi de financement de la protection sociale, outil qui fait encore défaut malgré la demande formulée par la Chambre dans son rapport précédent.
Cette approche renouvelée participerait notamment à l’engagement d’une réflexion d’ensemble sur l’aménagement sanitaire et sociale du territoire à partir d’une cartographie des besoins futurs de la population de Tahiti et des archipels, en tenant compte des communes, mais dans le respect de la loi organique n°2004-192 qui fixe limitativement les compétences de ces dernières. En outre, la rationalisation des conditions de préparation de ces outils de planification gagnerait à intégrer un dispositif permanent de suivi des recommandations formulées par des tiers experts, ainsi que celles issues des rapports de la Chambre.
A cet égard, alors qu’elle ne relevait que d’un centre de décision unique en 2017, la politique sociale est depuis fin 2020 éparpillée entre trois ministères. Parmi les effets notoires de ce recul, le retrait de la partie sociale et médico-sociale du texte relatif à l’organisation sanitaire et sociale adopté le 28 novembre 2019. Une partie des dispositions manquantes se font toujours attendre, et chaque interlocuteur de la collectivité consulté au cours de l’instruction renvoie la responsabilité de cette inertie à l’autre. Ce manque de coordination n’a pas facilité non plus la mise en place d’un dispositif unifié de suivi statistique de l’état sanitaire et social. Un recueil harmonisé des données suppose en effet la mise en réseau intégré d’outils informatiques dans les services du Pays, le CHPF, et à la CPS. Une avancée significative dans ces domaines aiderait au développement de la télémédecine dans les îles, toujours en phase expérimentale, alors que ce projet est annoncé depuis près de 20 années.
Par ailleurs, l’absence de choix politiques clairs concernant la prise en charge des personnes âgées dépendantes empêche l’émergence en Polynésie française d’une véritable filière gérontologique. Les manques sont nombreux et les effets importants : absence de schéma directeur, faiblesse des investissements, cadre règlementaire incomplet des structures d’accueil qui profitent, pour certaines d’entre elles de vides juridiques et de défauts de contrôles, et cohérence globale en question entre pensions de retraite et minimum vieillesse.
Le cadre stratégique en progression, mais qui reste incomplet a pu pénaliser l’action des services de la collectivité et des opérateurs. L’un des premiers effets est le rythme de production des équipements ou de leur rénovation qui est bien en dessous des prévisions affichées dans les budgets d’investissement de la collectivité. Au-delà de la perte d’opportunité de soutenir l’économie, ces retards peuvent être dramatiques pour les personnes fragilisées, lorsque sont considérées la vétusté de certaines structures d’accueil, ou l’absence même de possibilité de leur prise en charge (hébergements sociaux d’accueil). Si certaines contraintes techniques peuvent justifier de délais plus longs que prévus, comme cela semble être le cas concernant le pôle de santé mentale, la collectivité en ne mobilisant pas les moyens adéquats s’est elle-même placée face à une multitude de situations urgentes. Sur cet aspect, elle doit d’ailleurs améliorer la transparence de l’information budgétaire qu’elle publie, en veillant à faire apparaître dans ses rapports de performance les taux de réalisation, donnée anormalement absente à ce jour.
Enfin, le Pays, avec le concours de la CPS, a fait le choix d’étoffer significativement ses dispositifs d’aides au titre du fonds d’action sociale, en vue selon ses dires de répondre au mieux aux besoins, et d’harmoniser les dispositifs entre les trois régimes sociaux (RGS, RNS et RSPF). Il en résulte aujourd’hui une multiplicité d’outils. La volonté d’accompagner au plus près de leurs besoins les publics fragilisés a abouti à un foisonnement des dispositifs, plaçant les travailleurs sociaux du Pays dans une situation paradoxale : ils n’ont plus les capacités suffisantes pour conduire leur mission première, accaparés par les tâches multipliées de gestion administrative particulièrement chronophages. La complexité de l’aide sociale telle qu’elle est organisée a ainsi éloigné la collectivité des publics fragiles. A cet égard, la mise en place de la carte électronique de prépaiement Auti’a en phase de test en 2022 devrait s’accompagner selon la Chambre, d’un projet de simplification de l’architecture des aides et de la digitalisation des procédures internes et des services apportés. La Chambre invite la collectivité à rependre la compétence de l’action sociale en totalité qu’elle avait délégué à la CPS.
Dans ces conditions, la Chambre ne peut qu’encourager le Pays à rationaliser sa gouvernance et à moderniser son cadre d’intervention, en veillant à affirmer une culture collective. Huit recommandations ont été formulées en ce sens. »
Synthèse du rapport de la Chambre territoriale des comptes
Les recommandations de la CTC
Recommandation n°1 : Insérer à partir du rapport annuel de performance 2023 l’équivalent d’une présentation comptable par terminaison, afin d’offrir aux élus les outils de comparaison pluriannuelle entre les projets affichés et les réalisations (montants, calendrier, et causes des retards éventuels).
Recommandation n°2 : Codifier à partir de 2022 le droit de la santé et de l’action sociale.
Recommandation n°3 : Présenter à l’Assemblée de la Polynésie française l’équivalent d’une loi de financement de protection sociale dès 2023.
Recommandation n°4 : Désigner dans tous les documents stratégiques, pour chaque action envisagée, un chef de file politique et un cadre responsable à partir de 2023.
Recommandation n°5 : Accompagner le projet de loi de financement de la protection sociale d’une étude socio-économique dont l’objet est d’évaluer a priori l’impact et la faisabilité des réformes à partir de 2023.
Recommandation n°6 : Prévoir un débat annuel distinct à l’Assemblée de la Polynésie française sur la trajectoire des dépenses sociales et sa soutenabilité à cinq ans à partir de 2023.
Recommandation n°7 : Installer, en lien avec les outils de la CPS, un observatoire partagé des dépenses sanitaires et sociales chargé de fournir une information documentée dans le cadre d’une politique de données ouvertes à partir de 2023.
Recommandation n°8 : Intégrer dans les rapports annuels de performance de véritables indicateurs de performance dès 2023.