Le 8 août 2022, la sénatrice Mme Lana Tetuanui a déposé au Sénat une proposition de loi visant à supprimer l’indemnité d’éloignement versée aux fonctionnaires d’État affectés en Polynésie française, dans le but de promouvoir l’emploi local. Mais cela peut-il réellement fonctionner ?
La loi n° 50-772 du 30 juin 1950 prévoit un double complément de revenu pour les fonctionnaires civils de l’État affectés dans un territoire ultramarin. Le premier est ce que l’on appelle la « sur rémunération », ou encore l’« indexation » des salaires. Le second est une prime d’éloignement, c’est-à-dire une « indemnité destinée à couvrir les sujétions résultant de l’éloignement pendant le séjour et les charges afférentes au retour ». En Polynésie française, elle correspond à cinq mois de salaire indiciaire brut (donc non indexé) par fraction de séjour d’un an. Elle peut être perçue pendant quatre ans au maximum, la perception de la prime correspondant à la dernière année n’étant possible que si l’agent concerné quitte effectivement le territoire.
Selon le compte Facebook de Mme Lana Tetuanui sur les réseaux sociaux (voir ci-dessous), sa « démarche vise ainsi à tarir le flux d’affectation en Polynésie française de fonctionnaires dépourvus du CIMM[1], à prioriser le retour de nos fonctionnaires polynésiens, et à encourager le recrutement local à compétences égales sur les postes laissés vacants ». Mme Lana Tetuanui souhaite « limiter l’immigration » et considère que l’indemnité d’éloignement crée une trop forte attractivité pour l’affectation de fonctionnaires en provenance de Métropole. Le député M. Moetai Brotherson considère également que : « Nous, nous n’avons pas de mal à attirer, on va dire, les fonctionnaires. On s’en plaint parfois » (Polynésie la 1ère, 5 septembre 2022). Pour sa part, Diana Yieng Kow, secrétaire générale UNSA Polynésie, dénonce : « Le choc, c’est qu’on vise un personnel qui vient servir la Polynésie, qui va alimenter l’économie et que cette loi, au contraire, doit être améliorée » (Polynésie la 1ère, 27 septembre 2022).
Extrait du compte Facebook de Mme Lana Tetuanui
Incitations à la mobilité et qualité du service public
En réalité, la très forte attractivité supposée de la Polynésie reste à démontrer, du moins sur un plan général. Même avec les compléments de revenu que nous venons de décrire, nombre d’administrations de l’État peinent parfois à attirer les candidatures idoines et, à tout le moins, génèrent moins de candidatures que leurs homologues métropolitaines, (c’est, par exemple, le cas de l’Université de la Polynésie française). C’est sans doute moins vrai qu’au moment où la loi de 1950 avait été adoptée, mais cela perdure encore d’une certaine façon.
De fait, indexation des traitements et indemnité d’éloignement ont pour fonction initiale de constituer une incitation à la mobilité du facteur travail vers les territoires ultramarins de la République, afin d’éviter que certains postes de fonctionnaires soient vacants faute de pouvoir trouver localement à les pourvoir. On retrouve une intention similaire à celle des mécanismes nationaux de défiscalisation, qui ont pour ambition de permettre la mobilité du capital, en apportant une capacité de financement (de la Métropole) vers les Outre-mer en besoin de financement. Il s’agit donc dans les deux cas d’améliorer la mobilité des facteurs de production dont les ajustements sont freinés par les petites tailles et les éloignements des territoires ultramarins.
Ces incitations financières prévues par le législateur français sont donc censées permettre l’affectation de fonctionnaires d’État faisant défaut localement, de telle sorte que les administrations ultramarines de la fonction publique d’État ne soient pas sous-dotées par rapport à celles de la Métropole ou à ce qui serait souhaitable pour assurer l’efficacité de leur fonctionnement. En effet, si la compétence locale venait à faire défaut pour pourvoir un poste spécifique, le risque serait qu’il reste vacant et que les ultramarins pâtissent alors d’une administration en sous-effectif. C’est précisément ce que le dispositif souhaite à tout prix éviter.
Qu’attendre de la suppression de la prime d’éloignement ?
L’idée selon laquelle un agent métropolitain de la fonction publique d’État affecté en Polynésie française prive mécaniquement un Polynésien de l’emploi en question n’a pas grand sens sur un plan général. Un tel raisonnement ne pourrait prospérer que dans l’hypothèse où un Polynésien était effectivement, à chaque fois, en capacité de candidater sur le poste concerné. On précisera à cet égard que la fédération générale des fonctionnaires Force Ouvrière (FGF FO) estime à 300 les Polynésiens qui exercent en Métropole, toutes administrations confondues (TNTV, 9 septembre 2022). Il reste cependant à savoir si tous ces fonctionnaires souhaitent effectivement revenir à Tahiti ou dans les îles, d’une part, et si les postes qui permettraient de les affecter existent bien en Polynésie, d’autre part. Enfin, l’affectation de 300 agents polynésiens ne suffirait de toute façon pas à répondre aux besoins des postes actuellement occupés en Polynésie par des fonctionnaires en provenance de Métropole ou d’autres Outre-mer.
Il convient de rappeler que la fonction publique impose des recrutements sur concours, à la fois selon le principe de l’égal accès des chances à l’emploi public, mais aussi pour renforcer la sélection des fonctionnaires et favoriser la compétence de l’administration. Il n’est donc pas possible (ou souhaitable) d’y déroger. Ainsi, dès lors qu’aucun Polynésien ne serait en mesure de candidater sur un poste donné, faute d’avoir obtenu le concours ou l’avancement requis, il deviendrait essentiel de pouvoir attirer une candidature extérieure, au risque, comme nous l’avons vu ci-dessus, d’une moindre qualité du service public rendu aux Polynésiens en ne pourvoyant pas le poste concerné.
Il est également important de comprendre que, pour être perçue, l’indemnité d’éloignement implique que l’agent se déplace hors du territoire dans lequel est situé son CIMM. Ainsi, seuls les fonctionnaires d’État n’ayant pas leur CIMM en Polynésie française peuvent toucher l’indemnité d’éloignement lorsqu’ils sont nommés ou affectés sur le territoire. Cela signifie qu’un Polynésien ayant son CIMM situé en Polynésie française coûte sensiblement moins cher à l’État (une différence annuelle de cinq mois de salaire indiciaire brut). Sur un strict plan budgétaire, il est donc dans l’intérêt de l’État de nommer en Polynésie française des agents qui y ont leur CIMM. De ce point de vue, l’indemnité d’éloignement ne constitue pas un frein à la promotion de l’emploi local : c’est même au contraire une incitation financière, pour l’État, à préférer la nomination des agents polynésiens lorsqu’elle est possible.
Enfin, la prime d’éloignement est versée (pour quatre années au maximum) à des fonctionnaires qui vivent en Polynésie. Certes, rien ne les oblige formellement à la dépenser, mais il est évident qu’une partie au moins des primes versées sont réinjectées dans l’économie locale, au profit des entreprises polynésiennes, ce qui soutient donc indirectement la création d’emploi local. En outre, cette manne n’entraîne aucune pression fiscale complémentaire pour les Polynésiens (puisqu’elle provient du budget de l’État). Or, le montant global serait important : la CSTP FO l’évalue à 9 ou 10 milliards de Fcfp environ – sans toutefois préciser comment ce résultat est obtenu (Tahiti Infos du 8 septembre 2022, Radio 1 du 13 septembre 2022). De plus, ces indemnités sont assujetties à la CST (Contribution de solidarité du territoire) et participent donc, qu’elles soient ou non dépensées localement, à financer la PSG (Protection sociale généralisée)[2].
Il serait bien évidemment très intéressant d’avoir plus d’informations statistiques sur l’indemnité d’éloignement (montants, bénéficiaires, possibilité d’affectation d’agents polynésiens qualifiés, etc.) afin d’avoir une meilleure appréhension du phénomène et d’éviter que les préjugés ne l’emportent sur la sérénité. Mais en tout état de cause, l’existence de l’indemnité d’éloignement ne constitue pas un frein à l’emploi local. Si des refus d’affectation d’agents polynésiens ont pu être mis en lumière et contestés ces derniers temps, ce n’est pas dans l’indemnité d’éloignement que doivent en être recherchés les motifs ou les responsabilités. Si la suppression du dispositif devait finalement être actée, la Polynésie se priverait dans le meilleur des cas de l’injection de sommes non négligeables dans son économie et sa protection sociale. Dans le pire, cela pourrait conduire à des vacances de postes dans l’administration d’État, réduisant ainsi la qualité du service public apporté aux Polynésiens.
Notes :
[1] Le CIMM, ou Centre des intérêts matériels et moraux, représente l’attachement à un territoire et repose sur des critères multiples.
[2] C’est la raison pour laquelle les syndicats se sont globalement opposés à la suppression de l’indemnité d’éloignement et préfèrent demander son extension aux Polynésiens qui vont servir en métropole (c’est-à-dire hors du lieu où se situe leur CIMM).
