Objectifs poursuivis par le gouvernement

Le compte-rendu du conseil des ministres explique que cette mesure s’inscrit « dans le cadre des objectifs du gouvernement visant à lutter contre la cherté de la vie ». La levée de l’interdiction d’importation aura selon le communiqué pour conséquence que « la gamme de produits offerts au consommateur sera, de fait, plus élargie et les prix devraient être plus abordables en raison de coûts de transports réduits, de délais d’approvisionnement plus courts et de la concurrence ».

La lutte contre la cherté de la vie est un objectif affiché de la majorité depuis la campagne électorale de l’année dernière. Le président du Pays ne s’est-il pas récemment targué, à la surprise générale, d’avoir « stoppé l’inflation », ajoutant : « qu’on ne vienne pas me dire que l’on n’a rien fait pour protéger le pouvoir d’achat des Polynésiens » ? (TNTV, 11 avril 2024). À cet égard, le recours à l’ouverture à la concurrence, y compris par le biais des produits importés, est de manière générale un vecteur favorable, bien que cela ne soit habituellement pas la méthode retenue en Polynésie française. On sait ainsi que les gouvernements successifs ont, depuis très longtemps, favorisé la protection des produits locaux par des moyens divers : exonération de taxes sur les inputs des fabrications locales, interdictions ou quotas d’importation, renchérissement des produits importés par des droits et taxes à l’importation ou des taxes ad hoc comme la taxe de développement local (TDL), qui frappe assez systématiquement les importations concurrentes de produits locaux. Un retour en arrière sur la doctrine historique est donc a priori bienvenu, au-delà du seul prisme du yaourt.

Deux autres objectifs sont également poursuivis selon le conseil des ministres : « diminuer l’empreinte carbone des importations » et « développer les échanges commerciaux avec la région du Pacifique ». S’agissant des objectifs environnementaux, il apparaîtrait effectivement curieux, compte tenu des évolutions actuelles, de maintenir des freins réglementaires à des stratégies entrepreneuriales moins polluantes. Le développement des échanges intrarégionaux s’inscrit également dans cet aspect et dans la recherche éventuelle de diminution des coûts d’approvisionnement. Peut-être peut-on y voir aussi des aspects plus politiques, mais ils ne concernent alors pas l’économiste.

Modification d’une réglementation ancienne

Les importations polynésiennes de yaourts étaient régies par un texte presque quarantenaire, l’arrêté 907 CM du 19 août 1987, qui disposait que les yaourts ne pouvaient être importés que si leur origine était de l’Union européenne. Pour les autres provenances, elles étaient « fermées ». Cet arrêté vient d’être abrogé par l’arrêté 453 CM du 11 avril 2024, art. 7.

C’est donc bien le seul yaourt dont les importations étaient réduites jusqu’ici, ce dernier étant défini très précisément par un autre texte réglementaire (arrêté 2140 CM du 30 décembre 2008, annexe 1, « yaourt ou yoghourt »), qui indique qu’il s’agit de « lait fermenté obtenu, selon des usages loyaux et constants, par le développement des seules bactéries lactiques thermophiles spécifiques dites Lactobacillus bulgaricus et Streptococcus thermophilus, qui doivent être ensemencées simultanément et se trouver vivantes dans le produit fini à raison d’au moins 10 millions de bactéries par gramme rapportées à la partie lactée ». C’est d’ailleurs également le seul yaourt – et uniquement nature et non sucré, cette fois – qui fait l’objet d’un classement en PPN (produit de première nécessité) et dont la marge de détail est réglementée à 12 Fcfp par pot de 125 g (de façon à éviter une éventuelle réduction du format permettant d’accroître la marge au kilo) et à l’exclusion des pots en verre (souvent utilisés pour des produits de qualité supérieure).

Concrètement, l’annonce du gouvernement revient donc, pour ces seuls produits que sont les yaourts ainsi définis, à autoriser l’importation à partir d’autres sources d’approvisionnement que l’Union européenne. Il n’y a, notamment, aucune modification s’agissant des autres desserts lactés (ceux qui ne répondent pas à la dénomination « yaourt » au sens du texte polynésien).

L’inquiétude des producteurs locaux

Les médias se sont faits l’écho de l’inquiétude des producteurs « pris de court » et « surpris » (Radio 1, 10 avril), ou encore « effaré[s] » et « consterné[s] » (Tahiti Infos, 11 avril). Un producteur s’inquiète notamment « de savoir si les futurs yaourts importés seront bien des yaourts » (Radio 1, 10 avril). Mais si ce ne sont pas des yaourts au sens polynésien, ils peuvent déjà être importés librement, donc rien ne changera de ce point de vue. Si des pays utilisent l’appellation « yaourt » avec des caractéristiques qui ne correspondent pas à la dénomination polynésienne, il conviendra pour l’importateur de se mettre en conformité en procédant au réétiquetage des produits. Dans le cas inverse, il s’agira d’une problématique de contrôle d’une fraude à la réglementation, mais c’est une autre affaire.

Pour comprendre pleinement l’inquiétude des producteurs locaux, il faut savoir qu’un autre texte existe, qui limite la durée de conservation des yaourts à 28 jours (arrêté 1119 CM du 9 octobre 2006, art. 5, H). Ainsi, la date limite de consommation (DLC) des yaourts européens ne leur permet pas de voyager par bateau – malgré la possibilité, très encadrée, de demander une modification de DLC qui est offerte par l’art. 6 de l’arrêté précité. Ces produits doivent donc être acheminés par voie aérienne, dont le prix du fret est évidemment beaucoup plus onéreux. Ainsi, même si les yaourts en provenance d’Europe sont officiellement autorisés à l’importation, dans les faits, ils ne peuvent pas exercer une réelle concurrence en prix à l’égard des produits locaux. D’une certaine façon, le yaourt est donc chasse gardée en Polynésie.

À cette inquiétude, le ministre de l’Économie a répondu : « Nous souhaitons donner une alternative aux Polynésiens, pour avoir des produits laitiers à moindre coût. Il faut savoir que ce ne sont pas des yaourts, donc ce n’est pas la même catégorie. J’entends dire que les producteurs de yaourts sont inquiets. On va se rapprocher d’eux dès lundi par l’action et puis on verra s’il y aura un impact sur leur chiffre d’affaires. Mais a priori non, parce qu’il y a déjà des yaourts qui sont importés de Métropole » (Polynésie la 1^ère, 11 avril). Toutefois, les yaourts importés de Métropole voient leur prix augmenter drastiquement du fait de l’acheminement par avion. L’impact sur le chiffre d’affaires des producteurs locaux ne peut donc en être que limité. Si des yaourts (« vrais », au sens de la dénomination polynésienne) pouvaient être importés de destinations plus proches, et donc par bateau, l’effet ne serait pas le même. De fait, c’est bien ce qui semble être visé pour « donner une alternative aux Polynésiens, pour avoir des produits laitiers à moindre coût ». Quoi qu’il en soit, faire jouer la concurrence pour favoriser la baisse de prix, c’est nécessairement avoir un impact sur les chiffres d’affaires des entreprises concernées. Quant aux produits qui « ne sont pas des yaourts » (les produits lactés échappant à la dénomination polynésienne des « vrais » yaourts), la modification de la réglementation n’aura aucun impact sur leur commercialisation, puisqu’ils peuvent d’ores et déjà être achetés hors d’Europe par les importateurs locaux.

La diversification des produits sera-t-elle si marquée ?

Avec la modification de la réglementation envisagée, il deviendrait possible d’importer des yaourts en provenance de pays plus proches que les pays européens – et notamment de la zone Pacifique –, dont le prix final serait donc potentiellement moins influencé par le coût du fret. Attention cependant, car divers facteurs entrent en ligne de compte, ce qui n’a pas échappé à la directrice générale du groupe Wane, qui indique : « Il faut vérifier si les coûts vont être plus intéressants étant donné que, par exemple avec l’Australie, il va falloir que cela transborde en Nouvelle-Zélande ; ce sont des produits libellés en anglais donc il va falloir réétiqueter soit au départ, soit à l’arrivée… Il y a toute une étude à faire, sachant aussi qu’à l’étranger les prix ont aussi beaucoup augmenté » (Polynésie la 1^ère, 11 avril).

Au-delà de la question des coûts d’approvisionnement (prix du producteur, coût du fret et de l’étiquetage en français, impact fiscal), la question qui se pose également est celle de savoir quels sont les produits de fabrication étrangère qui répondent effectivement à la dénomination polynésienne du yaourt. Les réglementations peuvent sensiblement différer d’un pays à l’autre et il est sans doute peu probable que les processus de production soient modifiés pour répondre aux contraintes réglementaires d’un micromarché comme la Polynésie française.

De même, quel sera le rôle joué par les différences des habitudes de consommation entre les pays exportateurs et la Polynésie ? On voit par exemple que certains desserts lactés étrangers – pourtant actuellement libres d’importation – ne trouvent pas toujours leur place dans les linéaires des supermarchés, pour des questions de texture, goût, taux de sucre, etc., ne répondant pas nécessairement aux attentes du consommateur polynésien. Sans parler de certaines « innovations » qui peuvent laisser perplexe, comme le « yaourt » en poudre que l’on peut trouver en vente en Nouvelle-Zélande.

L’impact réel de la mesure sur les producteurs locaux est à l’heure actuelle difficile à estimer, des informations complémentaires de prix, de coût de transport et surtout d’adéquation des produits de la région Pacifique avec la réglementation polynésienne étant nécessaires. Toutefois, les deux laiteries locales sont bien installées : une création en 1942 pour Sachet et en 1962 pour Roche, des dates bien antérieures au texte de 1987 qui est mis en cause par le conseil des ministres. Par ailleurs, rappelons que nombre de desserts lactés ne sont pas frappés par l’interdiction actuelle d’importation hors Union européenne, y compris avec des DLC très longues qui autorisent le transport à moindre coût par bateau. Cela n’empêche pourtant pas les fabricants locaux de se positionner également sur ces segments de marché, en résistant à cette concurrence internationale, comme par exemple pour celui de la crème dessert. Les yaourts, notamment aux fruits, sont eux-mêmes concurrencés par des produits à DLC longue qui échappent à l’appellation et sont donc actuellement libres d’importation.

Pour autant, les représentants des deux laiteries tahitiennes ont déjà mis en avant que la mesure annoncée n’allait pas dans le sens de la production et de l’emploi local, rappelant que les yaourts n’étaient pas soumis à la TDL (Tahiti Infos, 11 avril). Faut-il comprendre que l’ouverture des importations pourrait faire l’objet d’une demande compensatoire de TDL sur les yaourts ? Ce serait sans nul doute une très mauvaise nouvelle pour les consommateurs polynésiens, qui pourraient alors être largement perdants par rapport à la situation actuelle.

Reste la question de la méthode…

Alors que le ministre de l’Économie a déclaré : « Nous avons rencontré en juin 2023 l’ensemble des importateurs et c’est suite à cette discussion que nous avons eu l’idée d’importer des produits laitiers dans la région Pacifique » (Polynésie la 1^ère, 11 avril), les fabricants locaux ont dit n’avoir « eu aucun contact avec l’administration, on ne nous a pas demandé s’il y aurait des incidences sur notre activité » (Tahiti Infos, 11 avril). Une mesure qui semble donc un peu « sortie du chapeau » lors du conseil des ministres du 10 avril, en surprenant largement. Un aspect d’autant plus étonnant que les mesures de protection de la production locale, notamment fiscales, sont régulièrement questionnées depuis la forte inflation qu’a connu le Pays en 2022. Les débats électoraux de l’année dernière laissaient plutôt présager une réflexion globale sur le sujet et les échanges de la Journée prospective de l’économie du 27 février 2024 sur ces questions ont montré qu’une large concertation était indispensable tant les points de vue sont divergents.

Un modus operandi qui n’est pas sans rappeler celui de la trop célèbre loi fiscale qui a sensiblement raidi – notamment – les rapports entre le gouvernement et le patronat. Le renouvellement de la direction du Medef s’est réalisé non sans amertume et, si le nouveau président du Medef avait indiqué lors de son élection vouloir renouer avec le gouvernement, il remarquait deux semaines plus tard seulement que « sur la forme et sur le fond, les acteurs sont en colère parce qu’ils n’ont pas été entendus. Et cela a été fait de manière brutale, et sans concertation », ajoutant : « on a l’impression d’être inaudibles et de ne pas compter » (Tahiti Infos, 10 avril). Avant cependant de remettre un peu d’huile dans les rouages quelques jours plus tard : « Je ne voudrais pas que cette loi [la loi fiscale] qui est venue effectivement fâcher le monde privé, nous enlève de la table des travaux qui ont démarré sur le sujet de la stratégie économique du Pays. Le MEDEF est à la disposition du gouvernement pour travailler à nouveau et en concertation » (Polynésie la 1^ère, 15 avril).

Libérer les importations et la pression qu’une fiscalité protectionniste fait peser sur le prix acquitté par le consommateur final est sans nul doute une voie à suivre. Mais cela ne peut se faire sans une large concertation. Bien entendu, cette dernière ne résoudra pas le problème de fond qui est celui de l’évidente divergence d’intérêt des parties en cause (gouvernement, producteurs, importateurs, consommateurs), mais elle permettra d’obtenir les informations nécessaires à un arbitrage qui puisse être juste et donc compris par chacun. Qu’il s’agisse des interdictions et des quotas d’importations, ou encore des droits et taxes à l’importation ou de la TDL, et même s’ils peuvent constituer dans certains cas des rentes indues, ce sont des éléments qui constituent le système actuel dans lequel les investisseurs ont décidé de leurs plans d’investissement. Avant toute modification ou suppression, il importe de faire un état des lieux précis et motivé des situations individuelles pour tenir compte notamment de la rentabilité ou non des investissements en cause. Au-delà de la vision politique, toujours nécessairement de court terme en raison de la proximité systématique d’échéances électorales, il convient de ne pas envoyer des signaux qui seraient des incitations négatives à plus long terme sur l’investissement productif dont le Pays a évidemment besoin.