Partout dans le monde, l’épidémie de Covid-19 a forcé les gouvernants à adopter des politiques de soutien à l’économie afin d’éviter que la crise sanitaire ne se double d’une gigantesque dépression économique. En France, aides publiques et emprunts garantis par l’État, « quoi qu’il en coûte » selon les termes du président Macron, ont permis d’éviter des…
Cette politique budgétaire expansionniste s’est révélée efficace, mais au prix de déficits publics importants et d’un endettement accru jusqu’à des niveaux que l’on peut juger excessifs. La dette publique française est passée de 2 400 milliards d’euros fin 2019 à environ 2 800 milliards d’euros aujourd’hui, soit une hausse de près de 20 points de PIB (de 98 % du PIB à 116 %). En Polynésie française, la dette publique s’élevait à 80 milliards de Fcfp à la fin 2019 ; elle atteint à présent 130 milliards de Fcfp, soit une hausse de 10 points de pourcentage de PIB (de 14 % à 24 %). Ces niveaux de dépenses et de dettes publiques soulèvent des questions concernant à la fois leur nécessité et leur soutenabilité sur le long terme. Le débat public est souvent tronqué et faussé par la faiblesse des connaissances économiques des divers commentateurs. Un retour aux fondamentaux de l’économie peut contribuer à éclairer la discussion.
Que nous enseignent la théorie économique et l’expérience accumulée au cours du temps, sur le niveau optimal ou sur le niveau maximal de l’endettement public ? Les amateurs de réponses simples seront déçus d’apprendre qu’il n’existe pas de niveau « normal » du ratio dette publique/PIB, ni même un repérage instantané des limites à ne pas dépasser. Le niveau de 116 % atteint par la France fait suffoquer d’indignation certains commentateurs, mais à tort car ce taux en soi n’a rien de catastrophique. Tout dépend des circonstances et surtout des perspectives d’évolution économique, en particulier de l’écart (r – g) entre le taux d’intérêt sur les emprunts (r) et le taux de croissance de l’économie (g). Lorsque g est élevé par rapport à r, l’endettement n’est pas en soi un problème. Ainsi, au sortir de la Seconde Guerre mondiale, plusieurs pays européens, dont la France et le Royaume-Uni, ont connu des taux d’endettement par rapport au PIB supérieurs à 200 % sans que cela n’entraîne de craintes de défauts de paiements, car les perspectives de reconstruction étaient excellentes. Ainsi grâce à une croissance soutenue et à l’érosion de la dette due à l’inflation, la Grande-Bretagne est passée de 230 % de ratio dette/PIB en 1945 à 100 % en 1960 et moins de 50 % dans le début des années 1970.
Lorsque les taux d’intérêt sont durablement bas, la charge annuelle d’intérêts de la dette peut diminuer alors même que la dette augmente, comme le montre le graphique suivant pour le cas récent de la France. Alors que le ratio dette/PIB (courbe rouge) est passé de 60% à la fin des années 1990 à environ 115 % aujourd’hui, la charge d’intérêts (courbe bleue) est passée dans le même temps de 3 % à 1,2 % du PIB. Aujourd’hui, pour la France, les perspectives sont plutôt favorables avec un taux de croissance prévu encore pour quelques années à un niveau supérieur au taux d’intérêt, surtout en présence d’une inflation de quelques points de pourcentage.
De même, des comparaisons avec les autres pays européens montrent que la charge d’intérêts de la dette se situe en position honorable.
Une tendance structurelle à un déficit budgétaire primaire
Même si la situation actuelle de la France peut être dédramatisée, il reste malgré tout un sérieux problème concernant les finances publiques françaises, celui d’une tendance structurelle à un déficit budgétaire primaire (c’est-à-dire hors remboursement de la dette). Le dernier budget excédentaire en France date de 1974. Depuis cette date, les budgets publics n’ont cessé de dériver. Or, s’il est judicieux de dépenser fortement (« quoi qu’il en coûte » ?) dans les périodes de graves crises économiques ou sanitaires, il est aussi nécessaire de rééquilibrer les finances dans les périodes de vaches grasses. Même Keynes n’a jamais soutenu qu’il fallait entretenir des déficits publics permanents.
La résorption des déficits et la modération de l’endettement public en temps de d’expansion devrait s’imposer pour des raisons évidentes. En effet, et même si un niveau maximal ne peut clairement être identifié, il est certain que trop de dettes engendre des risques financiers : les taux d’intérêt peuvent remonter sensiblement par rapport au taux de croissance ; le taux de croissance peut durablement baisser ; le montant des remboursements annuels de la dette peut atteindre des niveaux d’alerte pour les marchés financiers. Par exemple, si la France ne parvient pas à trouver un rythme soutenu de croissance, elle reviendra à un écart (r – g) positif, comme cela était longtemps le cas durant les dernières décennies, avec des conséquences très négatives sur la capacité de gestion de la dette.
Plus fondamentalement encore, la dette doit être remboursée, même si un État, à la différence d’une entreprise ou d’un ménage a la capacité de reconduire durablement son niveau d’endettement. Or, les remboursements ne sont pas indolores pour l’économie, car derrière le financement des dépenses publiques et des dettes, il y a des impôts sur les ménages et sur les entreprises et le coût en bien-être économique collectif que cela entraîne. De façon ultime, c’est la question du contenu des dépenses publiques qui se pose. Lorsque les dépenses, et éventuellement les déficits et la dette, servent à financer des investissements bien choisis en infrastructures, en recherche débouchant sur des innovations, en éducation, en santé, il en résulte un rendement économique net. Mais lorsque les dépenses, les déficits et la dette servent à financer des dépenses inutiles, des rémunérations d’administrations inefficaces, voire des gabegies comme la Cour des comptes en révèle régulièrement, non seulement les contribuables mais aussi l’économie dans son ensemble sont les perdants ultimes.
Le niveau de 115 % du ratio dette/PIB n’est donc pas en soi le vrai problème. Le débat devrait plutôt s’orienter sur la qualité de la dépense publique et sur les économies et les réorientations à réaliser en ce domaine afin d’améliorer le bien commun.
L’analyse vaut évidemment, mutatis mutandis, pour la Polynésie française. La crise liée à l’épidémie de Covid a fait passer le ratio dette/PIB de 14 % à près de 25 %. Il n’y a rien de catastrophique à ce stade et, au total, on peut parler d’un succès car sans cela l’économie aurait connu faillites d’entreprises, niveau accru du chômage et baisse sensible des revenus. Rien de dramatique non plus dans le niveau absolu de la dette. Certes, la hausse des taux d’intérêt r risque de compliquer la situation financière du Pays. Mais pour le cas spécifique de la Polynésie, l’inquiétude se situe plutôt du côté du taux de croissance g. Les perspectives de croissance restent assez faibles en attendant le retour éventuel d’une expansion du tourisme. Comme pour la Métropole, l’heure est donc à veiller à la qualité de la dépense publique, afin de financer des investissements source de croissance plutôt que des dépenses gaspillant les ressources. Vastes questions pour les échéances électorales qui s’approchent.
