Pour bien fonctionner, les marchés ont besoin de règles. Dans l’histoire économique, en particulier au cours de l’essor du commerce au Moyen-Âge, on constate que le développement des marchés est lié à la définition de normes : droits de propriété, poids et mesures, certifications de qualité, acceptation de la monnaie, etc. L’ultra-libéralisme, au sens d’une doctrine économique et politique prônant l’absence de régulation des marchés, n’existe que dans l’imaginaire des opposants à l’économie de marché. La vraie question intéressante est celle de savoir définir les contours d’une réglementation efficiente et qui soit susceptible de profiter à tous.
Il est vérifié en effet que si un pays réglemente trop, ou mal, cela va nuire au dynamisme économique, à l’investissement, à la croissance et de façon ultime au bien-être de toute la population, en particulier des plus démunis. Il est facile d’imaginer des réglementations favorables au bien commun : règles de droit facilitant la résolution des conflits, normes anti-pollution, certification de la qualité de certaines professions de service (avocats, professions de santé, etc.) et de celle des produits échangés quotidiennement sur les marchés. Mais toutes ces règles ont un coût : gestion d’une administration plus ou moins lourde, ralentissement des prises de décisions managériales, freins aux investissements et à l’embauche. On peut toujours se dire que ces coûts sont le prix collectif à payer pour avoir une économie mieux orientée vers l’objectif de « servir l’humain » plutôt que les seuls intérêts financiers. Quelques points de PIB (richesse produite durant une certaine période, quelle que soient les défauts de sa mesure) perdus au profit d’une vie de meilleure qualité, le jeu en vaudrait donc la chandelle ! Il ne faut cependant pas perdre de vue que la croissance économique est la seule façon d’améliorer l’emploi, le logement, l’éducation, la santé, donc aussi de « servir l’humain ». Les points de PIB perdus représentent des difficultés nouvelles pour soutenir les personnes exclues de la vie économique, pour améliorer l’hôpital, ou pour rénover et mieux équiper les écoles. Il est donc essentiel de vérifier que les réglementations sont efficientes pour corriger les défauts du marché tout en s’en tenant à ce qui est indispensable.
L’idiome anglais « red tape » (du nom du ruban rouge qui entourait les dossiers administratifs complexes au temps du Saint Empire romain germanique) est généralement utilisé pour désigner cette réglementation excessive, ou la bureaucratie tatillonne et oppressante mise en place par de nombreux États. La frontière précise entre « red tape » et réglementation protectrice souhaitable va évidemment dépendre du point de vue des parties concernées. Telle mesure réglementant les licenciements abusifs sera perçue comme une juste défense des travailleurs par les syndicats de salariés mais comme un exemple de réglementation abusive par certains employeurs. On peut cependant clarifier la question en exploitant la diversité des situations internationales de façon à voir si les réglementations dans les différents pays sont efficientes pour corriger les défaillances des marchés, sans être trop nombreuses voire contre-productives du point de vue économique.
Il existe plusieurs classements des pays pour la facilité avec laquelle on peut développer la production et le commerce, « Ease of doing business » selon la formule popularisée par la Banque Mondiale. Outre les études de la Banque Mondiale, il existe deux classements de la liberté des affaires, l’un par la fondation américaine Heritage, l’autre par l’institut canadien Fraser. Ces deux dernières organisations sont connues pour une orientation politique conservatrice, mais leurs classements constituent une source fiable d’information et il est possible de les corriger en les expurgeant de certaines variables que l’on pourrait juger trop partiales. La place des différents pays dans le classement n’en est finalement que peu impactée.
Il apparaît que certains pays ont des réglementations excessives et profondément anti-économiques, tandis que d’autres limitent mieux le « red tape ». Selon le classement de la fondation Heritage, la Suisse, Singapour, la Nouvelle-Zélande, l’Australie et l’Irlande sont les champions de la liberté économique, alors que le Zimbabwe, Cuba, le Venezuela occupent les dernières places en compagnie de la Corée du Nord. La France se trouve seulement en 57e position dans le dernier classement de 2023, ce qui est tout de même un peu mieux qu’en 2018 où elle arrivait seulement en 71e position.
On observera surtout que le classement de la liberté économique est fortement corrélé à celui du PIB par habitant, meilleur indicateur à ce jour de la richesse des Nations. Mieux encore, les pays qui se trouvent en tête démontrent qu’il est possible de combiner une limitation des réglementations excessives avec une protection effective des consommateurs et des travailleurs. Une étude récente (« Quantifying the Impact of Red Tape on Investment : A Survey Approach », par B. Pellegrino et G. Zheng, à paraître dans Journal of Financial Economics) vient d’évaluer de manière plus précise le coût de la bureaucratie pour quelques pays européens : 3,94% du PIB pour la France, contre 0,82% du PIB l’Italie et 0,10% pour le Royaume-Uni.
Il serait intéressant de mesurer les coûts des réglementations excessives en Polynésie française, où depuis des décennies l’engouement pour la bureaucratie caractérise tous les gouvernements, toutes tendances politiques confondues. Les compétences attribuées au Président de la Polynésie française et à son gouvernement sont énoncées dans la loi organique du 27 février 2004, portant statut d’autonomie de la Polynésie française. La liste est longue des possibilités de réglementations de la vie économique et les gouvernements ne s’en privent pas. S’agit-il de corriger des défaillances des marchés à l’avantage des Polynésiens ? En partie oui, mais pour quel niveau de « red tape » ? Contrôles des prix et des marges, attributions de licences et autres autorisations d’entrée sur les marchés, autorisation des investissements étrangers, etc., la liste est longue des opportunités de réglementations qui risquent de freiner l’investissement, ralentir les implantations de nouvelles entreprises, limiter les ressources humaines indispensables aux entrepreneurs.
Pourquoi toute cette bureaucratie si elle risque de nuire au progrès économique ? La raison en est liée aux avantages que sont susceptibles d’en retirer des groupes d’intérêt au travers de la « capture » des régulateurs (selon la théorie développée par le prix Nobel d’économie George Stigler), ou aux avantages pour les gouvernants eux-mêmes via de possibles transactions concernant les autorisations et les contrôles. Ces risques sont mieux contrôlés aujourd’hui en Polynésie française grâce à la vigilance de la Chambre territoriale des comptes. Cependant tous les avantages politico-économiques des réglementations excessives ne passent pas au crible de cette institution. Deux exemples récents illustreront la complexité du problème.
En matière d’investissement, le Pays a mis en place des aides via un mécanisme dit de défiscalisation locale, qui peut venir compléter un mécanisme d’aide nationale. La question n’est pas de juger ici du bien-fondé de cette politique, qui vient compenser certains coûts exorbitants liés à l’insularité et l’éloignement et qui facilite indéniablement l’investissement dans des secteurs moteurs comme celui du tourisme. Pour bénéficier de la défiscalisation locale les entreprises doivent procéder à un appel à manifestation d’intérêt (AMI). Un premier tri de ces dossiers est effectué au niveau du ministère de l’économie et des finances, sans que la transparence soit nette sur les critères utilisés. Ensuite, si, comme cela se passe actuellement pour plusieurs projets, les dossiers sont jugés insuffisants, voire incomplets, au lieu de les revoir au fil de l’eau, il faut attendre l’année suivante pour présenter un nouvel AMI. Une entreprise espérant de tels financements voit ainsi ralentir fortement ses projets d’investissements, au détriment évident de l’économie (sauf à avoir démontré au préalable que la défiscalisation constitue un mécanisme d’intervention discutable et inefficace).
Le deuxième exemple montre que les réglementations peuvent se révéler excessives même lorsqu’elles sont confiées à une autorité indépendante, comme cela est le cas pour le contrôle des aménagements commerciaux confiés à l’Autorité Polynésienne de la concurrence (APC), dans la crainte d’éventuels risques concurrentiels. Ainsi, le projet de supermarché Champion de 780 m2, autorisé par l’APC en avril 2021, puis stoppé par un arrêt de la cour administrative d’appel de Paris du 13 avril 2023, finalement à nouveau autorisé par l’APC le 8 juin 2023, aura entraîné un délai d’autorisation administrative de plus de deux ans pour une opération, qui une fois vérifiée la conformité du permis de construire et les règles normales d’urbanisme aurait pu nécessiter seulement quelques semaines dans de nombreux pays.
La Polynésie française n’est pas (encore ?) située dans les classements du type « Ease of doing business », mais il est à craindre que sa place n’y soit pas des meilleures. Il ne s’agit pas d’un problème pour les seuls entrepreneurs, car de façon ultime ce sont des emplois et des revenus pour les plus démunis dont il est question.
